农村金融创新是推动农村金融发展的重要课题。国务院办公厅《关于金融支持经济结构调整和转型升级的指导意见》明确提出，鼓励银行业金融机构扩大林权抵押贷款，探索开展大型农机具、农村土地承包经营权和宅基地抵押贷款试点。人民银行西安分行营业管理部在辖区组织开展了农村产权抵押贷款试点，在解决农民和农村经济主体普遍面临的贷款抵押物不足，激活农村经济资源，推进农村产权制度改革等方面取得了一定的成效。

　　推动农村金融创新扩大农村产权抵押贷款的实践

　　我们选择了农村产权制度改革起步较早、统筹城乡发展较快、农村信用体系建设推进迅速、金融生态环境改善明显、政府高度重视农村金融创新的西安市高陵县作为试点，开展了以农村土地承包经营权、农村集体土地使用权和农民房屋所有权（以下简称“三权”）抵押贷款为主的农村金融产品创新，取得了明显成效。

　　（一）政策支持，为金融支持提供制度设计和政策保障。2010年，高陵县在全省率先启动农村产权制度改革，对农村集体土地所有权、土地承包经营权、集体建设用地使用权、集体建设用地上房屋所有权等权属进行确权、登记、颁证，建立农村资产流转平台，形成农村产权流转市场体系。绘制了反映农村产权关系的“鱼鳞图”，截至目前，共确权颁证2.4万余本。同时，通过搭建农村产权交易平台，在坚持市场化取向的基础上，用好用活确权颁证成果，逐步实现农村资源与市场的对接，为金融介入农村产权制度改革提供了前提和基础条件。高陵县是省市统筹城乡发展试点县和全国土地流转规范化管理试点县，利用这一有利条件，人行西安分行营管部指导高陵县支行制订出台了《开展农村土地承包经营权抵押贷款的意见》、《集体建设用地使用权抵押贷款管理办法》、《农民房屋所有权抵押贷款管理办法》等政策意见，从抵押物的确定、贷款的原则、程序、抵押物的处置以及风险控制等方面进行了规划安排，并由高陵县政府正式印发执行。同时协调高陵县财政局制定印发了《统筹城乡发展土地承包经营权抵押贷款财政贴息的实施意见》，从而为开展农村产权抵押贷款创造了良好的制度环境。

　　（二）组织推动，促进农村“三权”抵押贷款试点顺利开展。开展农村产权抵押贷款，涉及政府土地、住房建设、农村经济组织、广大农户以及产权评估、交易等多个部门和环节。为保证试点有序推进，成立了由县财政局、土地局、住建局、统筹办、土地流转中心、人民银行高陵支行、金融机构组成的农村产权抵押贷款试点领导小组。各部门按照责任分工，认真做好产权审核、登记、评估、抵押等各个环节的工作，为降低农户贷款成本，协调高陵县财政给第一批办理产权抵押贷款的农户每户补贴500元评估费，首批集中为农户和农村经济组织发放贷款260余万元。为有效管控贷款风险，引导金融机构在受理农户贷款时，严格审核贷款抵押物的真实性和有效性，同时将产权抵押贷款用途限定在发展有当地特色的种植业、养殖业、设施农业和个体运输、加工业上，促进农民合理利用信贷资金发展生产。

　　（三）完善机制，把好农村产权抵押贷款风险关口。对于农村产权进入交易市场，面临的最大问题就是缺乏有效的交易评估和风险处置手段，为解决这一问题，我们与高陵县政府探索组建了“四个”中心。第一个中心是农村产权价值评估中心。主要职能是对农村产权进行价值评估，为金融机构的贷款提供准确的参考。以土地承包经营权抵押贷款业务为例，评估中心在评估土地承包经营权时，既要考虑土地承包经营权的年限，还要考虑其地面附着物的经济价值，从而对土地承包经营权的综合价值做出合理评估。目前，该中心已出具评估报告1.38万份。第二个中心是农村产权抵押担保中心。主要职能是给予农村产权作为担保物的合法身份，在农村产权价值评估的基础上，利用担保基金进一步降低贷款风险。目前，累计办理各类农村产权抵押担保业务两万余笔，担保金额达2.1亿元。第三个中心是农村产权收储中心。主要职能是保证农村产权抵押贷款每一个环节的成功运转，防范与化解债务风险。当债务人无法偿还贷款时，该中心将对抵押物先收购、再拍卖，拍卖所得优先偿还金融机构贷款，若有剩余返还债务人。第四个中心是农村产权交易中心。主要职能是为农村产权管理、抵押、评估、担保、收储及挂牌交易提供综合服务平台，实现农村产权与市场的有效对接。

　　（四）信用保障，不断改善农村金融生态环境。农村信用环境是开展农村金融创新的基础条件，探索建立了“政府主导、人行推动、多方联动、农户受益”的农村信用体系建设模式。开发了农村信用体系评价管理系统，完成了全县3.4万农户的信用建档工作，并通过搭载县政府电子政务平台，实现了金融机构、政府部门和乡镇的信息共享，金融机构参考评价管理系统农户档案和农户信用评级结果发放各类涉农贷款，既较好地解决了农户贷款难问题，又较好地防范了贷款风险。另外，为适应农村产权抵押贷款的需要，积极推动完善高陵县农村金融组织体系，组建了小额贷款公司、村镇银行和融资担保公司，为农村产权抵押贷款业务的发展奠定了基础。

　　进一步推进农村产权抵押担保的政策建议

　　虽然农村产权抵押担保存在若干风险，但其在扩大农村担保物范围，降低农民贷款门槛方面无疑是积极有益的，为此，应从完善法律、政策、资金保障等方面进一步推动农村产权抵押担保的实践。

　　（一）完善农村产权抵押担保的法律法规。要完善土地承包经营权权责，允许农民流转土地承包经营权，抵押就应成为流转的一种应有方式。同时，农村土地承包经营权、农村房屋、宅基地等抵押融资的做法已在全国多地开展并取得了积极效果，政策法律的制定应顺应实践的需要。另外从理论上讲，既然要发展现代农业，就必须破除农民和土地、房屋之间天然的、固有的依附关系，实现以市场为主导的资源配置。既然要实行市场化，自主交易的各方都必须承担由此带来的风险损失和市场不确定性。农民、银行等各方的利益关切需要互相兼顾，银行为防范风险要求设定担保是自然选择，农民为获得融资主动承担相关风险的意愿也需要得到尊重。对于因抵押物偿债而失地失房的农民，国家应该考虑以救助性金融或其他社会保障方式给予扶持，而不是固守农民不可失地失房从而限制农地农房的抵押融资。

　　（二）健全农村产权抵押的风险补偿机制。理论上说，农村产权抵押贷款虽使农户获得了农业生产的资金，但它只是降低了金融机构的风险，农户面临的农业固有风险依然客观存在，当农村巨灾发生时，即使有农业保险（放心保），但其赔付率高，无论是保险公司还是投保农户均要承担较大的损失。因此，应当构建多层次、多元化的农业风险保障体系。在强制实行巨灾保险的前提下，巨灾损失由原保险公司、再保险公司及政府三方分担保险损失。原保险公司及再保险公司按保险责任进行赔偿，其余由政府的巨灾保障基金共同承担，这样就可有效地化解农村产权抵押的相关风险。同时，也可建立农业巨灾风险证券化体系，完善农村产权抵押的风险补偿机制。

　　（三）发挥财政资金的引导和杠杆效应。对于我国县域经济的发展，财政资金往往发挥着重要作用，所谓“财政保运转，金融促发展”是县域经济发展的写照，因此，应继续充分发挥财政资金在农村产权抵押贷款业务发展中的杠杆作用，强化风险基金的管理与运用，调动金融机构与资金需求者的参与积极性，强力推动县域经济与金融的良性互动发展。

　　（四）有效发挥农村经济合作组织的作用。农业生产的规模化和专业化需要依靠农民专业合作社等新型现代农业经营组织的引领和带动。同样在农村产权抵押贷款业务发展中也可以发挥农民专业合作社的作用。具体流程可设计为由农民将土地承包经营权、房屋、宅基地等资产转让给农民合作社，农民合作社为农民贷款提供担保，一旦承贷人无法偿债，由合作社负责将抵押资产转让其他社内成员，所得转让费优先偿还银行贷款。这种流程设计可以在一定程度上规避目前关于农村产权抵押的政策法律限制，农民合作社在其中发挥着关键的缓冲和搭桥过渡作用。另外，要细化和完善农村产权交易规则，加快农村产权市场化进程。

　　（五）加强农村金融生态环境建设。金融的健康发展离不开良好的金融生态环境，信用体系建设是金融生态环境建设永恒的话题，也是一个长期的系统工程。因此，要继续强力推进信用体系建设，不断优化金融生态环境。同时，要大力推动农村金融机构和产品创新，引进和建立新型农村金融机构，不断完善农村金融服务体系，全力支持农村经济健康持续发展。